ความเห็นฉบับย่อ

ดูความเห็นฉบับเต็ม

การตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด, คำสั่งทางปกครอง

บันทึก เรื่อง หลักเกณฑ์การตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ - คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) - เรื่องเสร็จที่ 399/2546

มาตรา 4  พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539

มาตรา 5 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. 2539

ข้อ 4 ข้อ 8 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539

 

การที่เจ้าหน้าที่ได้จอดรถยนต์ทิ้งไว้บนถนนสาธารณะซึ่งเป็นที่สัญจรไปมาและได้จอดทิ้งไว้ข้ามคืน ประกอบกับรถยนต์คันดังกล่าวเป็นรถใหม่ การจอดทิ้งไว้เช่นนั้นย่อมเป็นการเสี่ยงต่อการที่รถยนต์จะสูญหายได้โดยง่ายแม้จะมีการขออนุญาตไว้ในกรณีออกปฏิบัติหน้าที่นอกเวลาราชการหรือในวันหยุดราชการสามารถจอดที่บ้านพักได้ก็ตาม แต่ก็ไม่ปรากฏว่าได้ดูแลรักษาทรัพย์สินของทางราชการด้วยความระมัดระวังอย่างพอเพียง การที่รถสูญหายไปนี้ ย่อมเกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ จึงต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตามข้อ 8 ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ

อย่างไรก็ดี เมื่อการสอบสวนทางวินัย เป็น การพิจารณาทางปกครอง ส่วนคำสั่งลงโทษทางวินัย เป็น คำสั่งทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไม่อยู่ในความหมายของ ความเสียหาย ตามที่กำหนดไว้ในข้อ 4 ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ เพราะฉะนั้นจึงไม่ต้องดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดแต่อย่างใด

 



ความเห็นฉบับเต็ม

ดูความเห็นฉบับย่อ

บันทึกความเห็นเจ้าหน้าที่

เรื่องเสร็จที่ ๓๙๙/๒๕๔๖

 

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

เรื่อง  หลักเกณฑ์การตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด

 ตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่

                       

 

กรมบัญชีกลาง ได้มีหนังสือ ที่ กค ๐๔๐๖./๓๘๘๗ ลงวันที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ความว่า กรมบัญชีกลางตรวจสอบพบปัญหาเรื่องความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ .. ๒๕๓๙ และวิธีปฏิบัติตามขั้นตอนของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ .. ๒๕๓๙ โดยมีรายละเอียดข้อเท็จจริงดังนี้

กรณีที่ กรมโยธาธิการและผังเมืองแจ้งว่า รถยนต์ราชการส่วนกลางซึ่งใช้ประจำสำนักงานผังเมืองจังหวัดสงขลา ยี่ห้อฟอร์ดแบบเรนเจอร์ หมายเลขทะเบียน ภย-๔๗๙๑ กรุงเทพมหานคร สูญหายโดยเกิดจากการโจรกรรม ซึ่งกรมโยธาธิการและผังเมืองพิจารณาแล้วเห็นว่า ความเสียหายไม่ได้เกิดจากการกระทำของนายพิชัย อุทัยเชฎฐ์ ผังเมืองจังหวัดสงขลาเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบในการเก็บรักษา จึงมิได้ดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตามนัยข้อ ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ .. ๒๕๓๙ และได้ทำรายงานผลการพิจารณาเสนอปลัดกระทรวงมหาดไทยเพื่อพิจารณาตามข้อ ๑๒ ของระเบียบดังกล่าว โดยปลัดกระทรวงมหาดไทยได้พิจารณากรณีนี้แล้วเห็นว่า ยังไม่มีเหตุอันควรเชื่อว่า ความเสียหายเกิดขึ้นจากการกระทำของผังเมืองจังหวัดสงขลา ถือว่าเป็นกรณีที่ไม่ต้องดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตามความเห็นของกรมโยธาธิการและผังเมือง จึงขออนุมัติจำหน่ายรถยนต์ดังกล่าวเป็นสูญ

กรณีที่ อดีตข้าราชการในสังกัดกรมบัญชีกลางซึ่งถูกลงโทษไล่ออกจากราชการเนื่องจากกระทำผิดวินัยร้ายแรง ได้ยื่นฟ้องกรมบัญชีกลางและคณะกรรมการสอบสวนความผิดวินัยอย่างร้ายแรงเป็นจำเลยต่อศาลแพ่งฐานละเมิด เรียกค่าเสียหายจำนวน ๓๑,๘๑๖,๐๐๐ บาท โดยกล่าวอ้างว่า คณะกรรมการกลั่นแกล้งโจทก์เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย

กรมบัญชีกลางจึงขอหารือสองประเด็นดังนี้

. กรณีรถยนต์ของกรมโยธาธิการและผังเมืองสูญหายโดยเกิดจากการโจรกรรม นั้น เนื่องจากทรัพย์สินของทางราชการเป็นทรัพย์ที่มีเจ้าของและต้องมีผู้ดูแลรับผิดชอบ หากเกิดความเสียหายหรือสูญหาย ส่วนราชการเจ้าของทรัพย์จะต้องมีหน้าที่ในการซ่อมแซมและติดตามทรัพย์นั้น เมื่อเจ้าหน้าที่ยืมรถยนต์ไปใช้แล้วสูญหาย  จึงต้องตรวจสอบว่าเจ้าหน้าที่มีการดูแลรับผิดชอบเพียงพอหรือไม่ การพิจารณาของกรมโยธาธิการและผังเมืองที่ระบุว่า ยังไม่มีเหตุอันควรเชื่อว่าความเสียหายเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ จึงไม่ต้องดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดและขออนุมัติจำหน่ายเป็นสูญ  ซึ่งจะเป็นการตัดตอนมิให้มีหน่วยงานอื่นเข้ามาตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและระเบียบ หากให้หน่วยงานของรัฐสามารถกระทำเช่นนี้ได้ทรัพย์สินของทางราชการเมื่อได้รับความเสียหายก็ไม่อาจติดตามและเรียกคืนได้ จึงขอหารือว่า การปฏิบัติของกรมโยธาธิการและผังเมืองในกรณีนี้ถูกต้องตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ .. ๒๕๓๙ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ .. ๒๕๓๙ หรือไม่ อย่างไร

. กรณีกรมบัญชีกลางและคณะกรรมการสอบสวนความผิดวินัยอย่างร้ายแรงถูกฟ้องเป็นจำเลยต่อศาลแพ่งฐานละเมิด นั้น เนื่องจากคณะกรรมการสอบสวนฯ ได้ดำเนินการไปตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่ชอบด้วยกฎหมายโดยดำเนินการพิจารณาทางปกครองและเป็นการกระทำทางปกครอง ข้อเท็จจริงฟังเป็นที่ยุติว่าเจ้าหน้าที่ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ แต่ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ .. ๒๕๓๙ ข้อ ๓๕ ระบุว่าในกรณีที่ผู้เสียหายฟ้องคดีต่อศาล ให้ผู้มีอำนาจแต่งตั้งตั้งคณะกรรมการโดยไม่ชักช้า เว้นแต่จะได้มีการตั้งคณะกรรมการดังกล่าวไว้แล้ว และให้ประสานงานกับสำนักงานอัยการสูงสุดเพื่อเตรียมการต่อสู้คดีต่อไป�  แต่ตามข้อ ของระเบียบดังกล่าวได้ระบุว่าความเสียหายหมายความว่า ความเสียหายที่เกิดจากการละเมิดอย่างใดๆ แต่ไม่รวมถึงการออกคำสั่งหรือกฎ ทำให้เข้าใจว่าเหตุละเมิดอันเนื่องมาจากการออกคำสั่งหรือกฎโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่อยู่ในบังคับของระเบียบนี้ จึงขอหารือว่า ในกรณีนี้จะต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดเพื่อสอบสวนว่า คณะกรรมการสอบสวนความผิดวินัยอย่างร้ายแรงได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีเสมอไปหรือไม่ หรือหัวหน้าส่วนราชการจะสามารถใช้ดุลพินิจพิจารณาได้ว่า การกระทำของคณะกรรมการสอบสวนความผิดวินัยอย่างร้ายแรง เป็นกรณีเจ้าหน้าที่ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ เนื่องจากได้กระทำไปตามกฎหมายและคำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่ชอบด้วยกฎหมาย จึงควรได้รับความคุ้มครองสิทธิตามนัยมาตรา แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ .. ๒๕๓๙ และแจ้งพนักงานอัยการแถลงต่อศาลเพื่อให้เจ้าหน้าที่มีโอกาสพ้นจากการเป็นคู่ความในคดี รวมทั้งขอให้พนักงานอัยการช่วยเหลือทางคดีตามนัยข้อ ๓๗ ของระเบียบดังกล่าวในทันที โดยไม่จำเป็นต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด

 

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้พิจารณาปัญหาดังกล่าวรวมทั้งได้ฟังข้อเท็จจริงจากผู้แทนกระทรวงการคลัง (กรมบัญชีกลาง) และกระทรวงมหาดไทย (กรมโยธาธิการและผังเมือง) แล้ว มีความเห็นในแต่ละประเด็น ดังนี้

ข้อหารือประการที่หนึ่ง เห็นว่า ตามข้อ วรรคหนึ่ง[๑] ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ .. ๒๕๓๙ เป็นกรณีที่เมื่อเกิดความสูญหายแก่ทรัพย์สินของหน่วยงานของรัฐ หัวหน้าหน่วยงานของรัฐจะแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดต่อเมื่อมีข้อเท็จจริงว่า ความเสียหายดังกล่าวมีเหตุอันควรเชื่อว่าเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐของหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นมีส่วนร่วมในการกระทำความผิด 

ตามหนังสือของกรมบัญชีกลาง และคำชี้แจงของผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมโยธาธิการและผังเมือง) ปรากฏข้อเท็จจริงว่า รถยนต์ส่วนกลางของกรมโยธาธิการและผังเมือง ซึ่งใช้ประจำสำนักงานผังเมืองจังหวัดสงขลา ยี่ห้อฟอร์ดแบบเรนเจอร์ หมายเลขทะเบียน ภย-๔๗๙๑ กรุงเทพมหานคร สูญหายเนื่องจากการโจรกรรมของคนร้าย โดยในวันเกิดเหตุนายพิชัย อุทัยเชฎฐ์ ผังเมืองจังหวัดสงขลาได้นำรถยนต์คันดังกล่าวซึ่งเป็นรถใหม่ไปจอดไว้บนถนนสาธารณะหน้าบ้านพัก เนื่องจากในบ้านพักไม่มีบริเวณที่จอดรถ และได้จอดทิ้งไว้บนถนนสาธารณะซึ่งเป็นที่สัญจรไปมาข้ามคืน และรถได้สูญหายไปหลังเวลา ๒๒.๐๐ นาฬิกา จากข้อเท็จจริงดังกล่าว เห็นว่า นายพิชัยฯได้จอดรถยนต์ทิ้งไว้บนถนนสาธารณะซึ่งเป็นที่สัญจรไปมาและได้จอดทิ้งไว้ข้ามคืน ประกอบกับรถยนต์คันดังกล่าวเป็นรถใหม่ การจอดทิ้งไว้เช่นนั้นย่อมเป็นการเสี่ยงต่อการที่รถยนต์จะสูญหายได้โดยง่าย แม้จะได้มีการขออนุญาตไว้ในกรณีออกปฏิบัติหน้าที่นอกเวลาราชการหรือในวันหยุดราชการสามารถจอดที่บ้านพักได้ก็ตาม แต่ก็ไม่ปรากฏว่านายพิชัยฯได้ดูแลรักษาทรัพย์สินของทางราชการด้วยความระมัดระวังอย่างพอเพียง การที่รถสูญหายไปนี้ ย่อมเกิดความเสียหายแก่กรมโยธาธิการและผังเมืองแล้ว และมีเหตุอันควรเชื่อว่าเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ของกรมโยธาธิการและผังเมืองจึงต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตามข้อ ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าว

อย่างไรก็ตามข้อเท็จจริงในกรณีนี้แตกต่างจากเรื่องที่คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้เคยวินิจฉัยไว้ในเรื่องเสร็จที่ ๙๑/๒๕๔๑[๒] และเรื่องเสร็จที่ ๑๒๙/๒๕๔๒[๓] เนื่องจากกรณีนี้เกิดจากความประมาทเลินเล่อของเจ้าหน้าที่ แต่กรณีที่เคยวินิจฉัยไว้นั้นเป็นเรื่องที่เกิดจากอุบัติเหตุเจ้าหน้าที่ไม่สามารถคาดการณ์ได้ล่วงหน้าและไม่สามารถป้องกันได้

ข้อหารือประการที่สอง เห็นว่า การที่ผู้ถูกลงโทษไล่ออกจากราชการได้ยื่นฟ้องกรมบัญชีกลางและคณะกรรมการสอบสวนความผิดวินัยอย่างร้ายแรงเป็นจำเลยต่อศาลแพ่ง คดีหมายเลขดำ ที่ ๓๙๖๒/๒๕๔๕ ฐานละเมิด เรียกค่าเสียหายจำนวน ๓๑,๘๑๖,๐๐๐ บาท โดยกล่าวอ้างว่า คณะกรรมการกลั่นแกล้งเป็นเหตุให้ได้รับความเสียหายนั้น เนื่องจากการสอบสวนทางวินัยเป็นการดำเนินการโดยคณะกรรมการสอบสวนความผิดวินัยซึ่งได้รับแต่งตั้งจากผู้บังคับบัญชา เพื่อเสนอต่อผู้บังคับบัญชาว่าผู้ถูกกล่าวหาได้กระทำผิดวินัยหรือไม่ หากการสอบสวนปรากฏว่าได้มีการกระทำผิดวินัยผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกกล่าวหาก็จะออกคำสั่งลงโทษทางวินัยผู้ถูกกล่าวหานั้น และหากสอบสวนแล้วได้ความว่าผู้ถูกกล่าวหาไม่มีความผิด ผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกกล่าวหาก็จะต้องมีคำสั่งยืนยันสภาพของผู้ถูกกล่าวหาว่ามิได้กระทำผิดวินัย  ดังนั้น การสอบสวนทางวินัยจึงเป็นการพิจารณาทางปกครอง[๔] ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง .. ๒๕๓๙  และคำสั่งลงโทษทางวินัยจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง[๕] ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯด้วยกรณีนี้เป็นความเสียหายที่เกิดจากการออกคำสั่งทางปกครองจึงไม่อยู่ในความหมายของความเสียหายตามที่กำหนดไว้ในข้อ [๖] ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าว  เพราะฉะนั้น จึงไม่ต้องดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดแต่อย่างใด

อนึ่ง ในเรื่องนี้ข้อเท็จจริงปรากฏว่าการออกคำสั่งลงโทษทางวินัยของผู้บังคับบัญชาเป็นคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ผู้ถูกลงโทษทางวินัยมีสิทธิอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองดังกล่าวตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน และหากผู้ถูกลงโทษไม่พอใจในผลของการวินิจฉัยอุทธรณ์ก็มีสิทธิยื่นฟ้องต่อศาลปกครองได้ต่อไป

 

 

ลงชื่อ   พรทิพย์  จาละ

(นางสาวพรทิพย์  จาละ)

รองเลขาธิการฯ

รักษาราชการแทน  เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

 

 

 

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

มิถุนายน  ๒๕๔๖



ส่งพร้อมหนังสือ ที่ นร ๐๙๐๕/ ๐๙๐๕/๔๐๓ ลงวันที่ มิถุนายน ๒๕๔๖ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

[๑]ข้อ   เมื่อเกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐแห่งใด และหัวหน้าหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นมีเหตุอันควรเชื่อว่าเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐแห่งนั้น ให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐดังกล่าวแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดขึ้นคณะหนึ่ง โดยไม่ชักช้า เพื่อพิจารณาเสนอความเห็นเกี่ยวกับผู้ต้องรับผิดและจำนวนค่าสินไหมทดแทนที่ผู้นั้นต้องชดใช้

ฯลฯ                                                        ฯลฯ

[๒]บันทึก เรื่อง การตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด ส่งพร้อมหนังสือถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ นร ๐๖๐๑/๑๘๕ ลงวันที่ มีนาคม ๒๕๔๑

[๓] บันทึก เรื่อง กรณีไม่ต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ .. ๒๕๓๙  ส่งพร้อมหนังสือถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ นร ๐๖๐๖/๕๑ ลงวันที่ มีนาคม ๒๕๔๒

[๔] มาตรา   ในพระราชบัญญัตินี้

ฯลฯ                                                        ฯลฯ

  �การพิจารณาทางปกครอง�  หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง 

ฯลฯ                                                        ฯลฯ

[๕]มาตรา   ในพระราชบัญญัตินี้

ฯลฯ                                                        ฯลฯ

  �คำสั่งทางปกครอง�  หมายความว่า

  () การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียนแต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

ฯลฯ                                                        ฯลฯ

[๖] ข้อ ในระเบียบนี้

ฯลฯ                                                        ฯลฯ

  �ความเสียหายหมายความว่า ความเสียหายที่เกิดจากการละเมิดอย่างใดๆแต่ไม่รวมถึงการออกคำสั่งหรือกฎ