ความเห็นฉบับย่อ

ดูความเห็นฉบับเต็ม

การออกกฎกระทรวงเกี่ยวกับการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

บันทึก เรื่อง อำนาจของนายกรัฐมนตรีในการออกกฎกระทรวงและอำนาจของผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติในการวางระเบียบเกี่ยวกับการดำเนินคดีอาญา คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เรื่องเสร็จที่ 66/2553

มาตรา 5 พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พ.ศ. 2477

 

มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาฯ กำหนดให้รัฐมนตรีผู้รักษาการมีอำนาจออกกฎกระทรวงเพื่อวางระเบียบการงานตามหน้าที่ให้การดำเนินคดีอาญาเป็นไปโดยเรียบร้อย  ทั้งนี้ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของตนนายกรัฐมนตรีสามารถออกกฎกระทรวงเพื่อวางระเบียบการงานตามหน้าที่ให้การดำเนินคดีอาญาเป็นไปโดยเรียบร้อยได้ สำหรับอำนาจของผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติในการวางระเบียบนั้น มาตรา 11 (4) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฯ ได้บัญญัติให้อำนาจในการวางระเบียบหรือทำคำสั่งเฉพาะเรื่องให้ข้าราชการตำรวจหรือพนักงานสอบสวนปฏิบัติการเกี่ยวกับการใช้อำนาจหรือการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหรือกฎหมายอื่นไว้อย่างชัดเจน ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติจึงสามารถวางระเบียบในเรื่องดังกล่าวได้  สำหรับกรณีที่มีเนื้อหาใดในข้อบังคับกระทรวงมหาดไทยและหนังสือสั่งการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยขัดหรือแย้งกับกฎกระทรวงหรือระเบียบที่จะออกขึ้นใหม่ดังกล่าว  เนื้อหานั้นก็ย่อมสิ้นผลใช้บังคับลงตามหลักกฎหมายใหม่ยกเลิกกฎหมายเก่า แต่เนื้อหาส่วนใดที่ไม่ขัดหรือแย้งกับกฎกระทรวง ระเบียบ หรือคำสั่งที่จะออกใหม่ย่อมยังคงใช้บังคับได้ต่อไป



ความเห็นฉบับเต็ม

ดูความเห็นฉบับย่อ

เสนอคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) เพื่อพิจารณาในวัน

เรื่องเสร็จที่ ๖๖/๒๕๕๓

 

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

เรื่อง อำนาจของนายกรัฐมนตรีในการออกกฎกระทรวงและอำนาจของผู้บัญชาการ

ตำรวจแห่งชาติในการวางระเบียบเกี่ยวกับการดำเนินคดีอาญา

                       

 

สำนักงานตำรวจแห่งชาติได้มีหนังสือ ที่ ตช ๐๐๑๑.๒๒/๐๐๓๖๐ ลงวันที่ ๒๖ ตุลาคม ๒๕๕๒ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตอบข้อหารือของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (เรื่องเสร็จที่ ๑๘๓/๒๕๔๕) ว่า พระราชกฤษฎีกาโอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๑ ไม่มีผลกระทบถึงข้อบังคับกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยระเบียบการดำเนินคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๒๓ ที่เป็นการกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการดำเนินคดีอาญาของเจ้าพนักงานตำรวจ เนื่องจากมาตรา ๑๖ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาได้รองรับหลักการในเรื่องนี้ไว้ ข้อบังคับจึงยังคงมีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน แต่ต่อมาได้มีพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗ เป็นต้นไป และมาตรา ๑๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติมีอำนาจหน้าที่วางระเบียบหรือทำคำสั่งเฉพาะเรื่องเกี่ยวกับการสอบสวน ประกอบกับพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๘ ได้กำหนดให้ประธานศาลฎีกามีอำนาจออกข้อบังคับ นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม มีอำนาจออกกฎกระทรวงในส่วนที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของตนได้ อีกทั้ง สำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นส่วนราชการบริหารส่วนกลางโดยมีที่ตั้งทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาคตามนัยมาตรา ๔ มาตรา ๗ และมาตรา ๓๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๔๖ ประกอบกับมาตรา ๔๖ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕       สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จึงขอหารือว่า

๑. หากนายกรัฐมนตรีจะใช้อำนาจออกกฎกระทรวง หรือผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติจะวางระเบียบเกี่ยวกับการสอบสวนในส่วนของตำรวจโดยเฉพาะ เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานสอบสวนเป็นไปโดยเรียบร้อยและอยู่ในแนวทางเดียวกันทั่วราชอาณาจักร เช่น พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ หรืออำนาจในการมีความเห็นทางคดี เป็นต้น จะสามารถทำได้หรือไม่

๒. ถ้าหากสามารถทำได้ ข้อบังคับกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยระเบียบการดำเนินคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๒๓ หรือหนังสือสั่งการของกระทรวงมหาดไทยต่างๆ ซึ่งไม่สอดคล้องกับกฎกระทรวงที่ออกตามพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๘ หรือระเบียบที่ออกตามมาตรา ๑๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ จะมีผลใช้ได้ต่อไปหรือไม่

 

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้พิจารณาข้อหารือของสำนักงานตำรวจแห่งชาติโดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (สำนักงานปลัดกระทรวง) และผู้แทนสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว มีความเห็นในแต่ละประเด็นดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง การที่นายกรัฐมนตรีจะสามารถออกกฎกระทรวงเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานสอบสวนให้เป็นไปโดยเรียบร้อยและอยู่ในแนวทางเดียวกันทั่วราชอาณาจักร ได้หรือไม่ นั้น เห็นว่า พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พุทธศักราช ๒๔๗๗ ได้ตราขึ้นตั้งแต่วันที่ ๕ มิถุนายน พุทธศักราช ๒๔๗๗ ซึ่งหลักเกณฑ์ในการออกกฎกระทรวงที่มีอยู่ในกฎหมายฉบับต่างๆ ที่ตราขึ้นในสมัยนั้นจะกำหนดให้อำนาจรัฐมนตรีในการออกกฎกระทรวงไว้อย่างกว้างในมาตรารักษาการ โดยในมาตรา ๕[๑] แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาฯ ก็ได้บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจออกกฎกระทรวงเพื่อวางระเบียบการงานตามหน้าที่ให้การดำเนินคดีอาญาเป็นไปโดยเรียบร้อยได้โดยที่ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามิได้มีบทบัญญัติใดที่กำหนดให้มีการออกกฎกระทรวงไว้เป็นการเฉพาะ ซึ่งต่อมารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยก็ได้ออกกฎกระทรวงมหาดไทยตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พุทธศักราช ๒๔๗๗ เพื่อวางระเบียบเกี่ยวกับการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาขึ้นและยังมีผลใช้บังคับจนถึงปัจจุบัน

ต่อมาหลักเกณฑ์ในการออกกฎกระทรวงได้เปลี่ยนแปลงไป โดยในพระราชบัญญัติจะกำหนดกรอบที่ให้ฝ่ายบริหารออกกฎกระทรวงไว้อย่างชัดเจนว่าจะให้ฝ่ายบริหารออกกฎกระทรวงได้ในเรื่องใดบ้าง ซึ่งในการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นต้นมา ก็ได้เพิ่มบทบัญญัติที่กำหนดให้มีการออกกฎกระทรวงไว้ในประมวลกฎหมายอย่างชัดเจน แต่การกำหนดให้ออกกฎกระทรวงในเรื่องต่างๆ นั้น ก็เป็นการกำหนดให้ออกกฎกระทรวงเพื่อวางหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขเฉพาะที่เกี่ยวกับบทบัญญัติที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมเท่านั้น ประกอบกับมาตรา ๕[๒] แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พุทธศักราช ๒๔๗๗ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๘ ได้ระบุไว้ว่าให้ผู้มีอำนาจออกกฎกระทรวง เพื่อวางระเบียบการงานตามหน้าที่ให้การดำเนินคดีอาญาเป็นไปโดยเรียบร้อย  ทั้งนี้ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของตน  ดังนั้น บทบัญญัติอื่นใดในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาในส่วนที่ยังมิได้กำหนดให้มีการออกกฎกระทรวงไว้ รัฐมนตรีรักษาการจึงมีอำนาจตามมาตรา ๕[๓] แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาฯ ออกกฎกระทรวงเพื่อวางระเบียบการงานตามหน้าที่ให้การดำเนินคดีอาญาเป็นไปโดยเรียบร้อยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของตนได้ แต่กฎกระทรวงที่กำหนดขึ้นนี้ต้องมีเนื้อหาเป็นการวางระเบียบปฏิบัติของเจ้าหน้าที่เพื่อความเป็นระเบียบเรียบร้อยในการปฏิบัติงานโดยมิได้มีผลเป็นการจำกัดสิทธิหรือสร้างภาระหน้าที่ให้แก่บุคคลภายนอก อันแตกต่างจากกฎกระทรวง ซึ่งมีมาตราเฉพาะให้อำนาจที่สามารถกำหนดเนื้อหาที่อาจกระทบต่อสิทธิหรือสร้างภาระหน้าที่ให้แก่ประชาชนซึ่งเป็นบุคคลภายนอกได้ตามกรอบหรือเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในมาตรานั้นๆ

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) จึงเห็นว่า นายกรัฐมนตรีสามารถอาศัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาฯ ออกกฎกระทรวงเพื่อวางระเบียบการงานตามหน้าที่ให้การดำเนินคดีอาญาเป็นไปโดยเรียบร้อยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของตนได้

สำหรับอำนาจของผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติในการวางระเบียบนั้น เมื่อมาตรา ๑๑ (๔)[๔] แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฯ ได้บัญญัติให้อำนาจในการวางระเบียบหรือทำคำสั่งเฉพาะเรื่องให้ข้าราชการตำรวจหรือพนักงานสอบสวนปฏิบัติการเกี่ยวกับการใช้อำนาจหรือการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหรือกฎหมายอื่นไว้อย่างชัดเจน ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติจึงสามารถวางระเบียบในเรื่องดังกล่าวได้  ทั้งนี้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีมิได้ใช้อำนาจตามมาตรา ๕[๕] แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาฯ เพื่อออกกฎกระทรวงในเรื่องนี้ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติก็สามารถอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๑ (๔)[๖] แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฯ เพื่อวางระเบียบหรือทำคำสั่งในเรื่องดังกล่าวได้ ส่วนกรณีที่นายกรัฐมนตรีออกกฎกระทรวงเพื่อวางกรอบการปฏิบัติหน้าที่ไว้แล้ว การที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติจะวางระเบียบเพื่อกำหนดรายละเอียดในเรื่องเดียวกันนี้ก็จะต้องอยู่ภายในกรอบตามที่กำหนดในกฎกระทรวงที่นายกรัฐมนตรีได้ออกไว้ด้วย

 

ประเด็นที่สอง เห็นว่า เมื่อได้ให้ความเห็นในประเด็นที่หนึ่งแล้วว่า นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกกฎกระทรวงหรือผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติมีอำนาจวางระเบียบเกี่ยวกับการสอบสวนในส่วนของตำรวจโดยเฉพาะได้  ดังนั้น กรณีที่มีเนื้อหาใดในข้อบังคับกระทรวงมหาดไทยและหนังสือสั่งการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยขัดหรือแย้งกับกฎกระทรวงหรือระเบียบที่จะออกขึ้นใหม่ เนื้อหานั้นก็ย่อมสิ้นผลใช้บังคับลงตามหลักกฎหมายใหม่ยกเลิกกฎหมายเก่า แต่เนื้อหาส่วนใดที่ไม่ขัดหรือแย้งกับกฎกระทรวง ระเบียบ หรือคำสั่งที่จะออกใหม่ย่อมยังคงใช้บังคับได้ต่อไป

อนึ่ง เนื่องจากข้อบังคับกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยระเบียบการดำเนินคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๒๓ และที่แก้ไขเพิ่มเติม มีเนื้อหาส่วนหนึ่งเป็นการกำหนดระเบียบแบบแผนการปฏิบัติราชการร่วมกันระหว่างพนักงานฝ่ายปกครองและพนักงานสอบสวน  ดังนั้น ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีหรือผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติจะออกกฎกระทรวงหรือวางระเบียบใดเกี่ยวกับการสอบสวนในส่วนของตำรวจที่อาจมีผลกระทบต่อการปฏิบัติราชการของพนักงานสอบสวนฝ่ายปกครอง สมควรที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติจะได้หารือร่วมกับกระทรวงมหาดไทยเพื่อให้การปฏิบัติราชการของแต่ละส่วนราชการที่ต้องรับผิดชอบงานในหน้าที่ของตนสามารถดำเนินการไปได้โดยสอดคล้องกัน

 

 

(ลงชื่อ) พรทิพย์   จาละ

(คุณพรทิพย์  จาละ)

เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

 

 

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓



ส่งพร้อมหนังสือ ที่ นร ๐๙๐๑/๐๑๓๗ ลงวันที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

[๑]มาตรา ๕  ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้รักษาการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ และเพื่อการนั้นให้มีอำนาจออกกฎกระทรวงวางระเบียบการงานตามหน้าที่ เพื่อให้การดำเนินคดีอาญาเป็นไปโดยเรียบร้อย

[๒]มาตรา ๕  ให้ประธานศาลฎีกา นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม รักษาการตามพระราชบัญญัตินี้

ให้ประธานศาลฎีกามีอำนาจออกข้อบังคับ และนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวง มหาดไทย และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมมีอำนาจออกกฎกระทรวง เพื่อวางระเบียบการงานตามหน้าที่ให้การดำเนินคดีอาญาเป็นไปโดยเรียบร้อย  ทั้งนี้ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของตน

ข้อบังคับหรือกฎกระทรวงนั้น เมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วให้ใช้บังคับได้

[๓]โปรดดูเชิงอรรถที่ ๒, ข้างต้น

[๔]มาตรา ๑๑  สำนักงานตำรวจแห่งชาติ มีผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติเป็นหัวหน้าส่วนราชการมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้

ฯลฯ                                          ฯลฯ

(๔) วางระเบียบหรือทำคำสั่งเฉพาะเรื่องไว้ให้ข้าราชการตำรวจหรือพนักงานสอบสวนปฏิบัติการเกี่ยวกับการใช้อำนาจหรือการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหรือกฎหมายอื่น

[๕]โปรดดูเชิงอรรถที่ ๒, ข้างต้น

[๖]โปรดดูเชิงอรรถที่ ๔, ข้างต้น