ความเห็นฉบับย่อ

ดูความเห็นฉบับเต็ม

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การจัดตั้งอำเภอตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และหลักเกณฑ์การจัดตั้งอำเภอ - คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) - เรื่องเสร็จที่ ๑๑๕๙/๒๕๕๕

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การจัดตั้งอำเภอตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และหลักเกณฑ์การจัดตั้งอำเภอ - คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) - เรื่องเสร็จที่ ๑๑๕๙/๒๕๕๕

มาตรา ๖๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗

มาตรา ๔๑ จัตวา แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖

 

กรมการปกครองสามารถแยกหมู่ที่ ๘ หมู่ที่ ๙ และหมู่ที่ ๑๐ ตำบลบ้านค้อ
มารวมกับตำบลกกตูมเป็นหนึ่งตำบล เพื่อจัดตั้งอำเภอกกตูม หรือใช้วิธีการแยกหมู่ที่ ๘ หมู่ที่ ๙ และหมู่ที่ ๑๐ ตำบลบ้านค้อ จัดตั้งขึ้นเป็น ๑ ตำบล ซึ่งเมื่อนับรวมกับตำบลกกตูมจะรวมเป็นสองตำบล เพื่อจัดตั้งอำเภอกกตูมได้ จึงขอหารือว่า ความเห็นของกรมการปกครองถูกต้องหรือไม่

การจัดตั้งอำเภอต้องประกอบด้วยตำบลหลายตำบลรวมเข้าด้วยกัน  ทั้งนี้ เป็นไปตามที่มาตรา ๖๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ กำหนดไว้  ดังนั้น การที่กรมการปกครองจะจัดตั้งอำเภอกกตูม โดยรวมตำบลกกตูม อำเภอดงหลวง
จังหวัดมุกดาหาร เข้ากับหมู่ที่ ๘ หมู่ที่ ๙ และหมู่ที่ ๑๐ ตำบลบ้านค้อ อำเภอคำชะอี
จังหวัดมุกดาหาร จึงเป็นการรวมตำบลหนึ่งตำบลเข้ากับหมู่บ้านสามหมู่บ้าน มีผลให้เขตพื้นที่ที่จะตั้งอำเภอมีเพียงหนึ่งตำบล การจัดตั้งอำเภอโดยวิธีการดังกล่าวจึงไม่เป็นไปตามมาตรา ๖๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ ส่วนการที่กรมการปกครองจะแยกหมู่ที่ ๘ หมู่ที่ ๙ และ
หมู่ที่ ๑๐ ตำบลบ้านค้อ จัดตั้งเป็นตำบลขึ้นใหม่หนึ่งตำบล ซึ่งเมื่อนับรวมกับตำบลกกตูมด้วยจะเป็นสองตำบล เพื่อจัดตั้งเป็นอำเภอกกตูมนั้น กรณีดังกล่าวย่อมเป็นการเปลี่ยนแปลงเขตตำบลบ้านค้อ
ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้เคยให้ความเห็นไว้แล้วว่า เมื่อตำบลใดได้รับการจัดตั้งและ
มีการบริหารงานตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แล้ว กระทรวงมหาดไทยไม่อาจอาศัยอำนาจตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ที่จะประกาศเปลี่ยนแปลงเขตตำบลใด ๆ ได้อีก การจัดตั้งอำเภอโดยวิธีนี้จึงไม่อาจกระทำได้เช่นกัน

กรณีตามมาตรา ๔๑ จัตวา แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหาร
ส่วนตำบลฯ นั้น เป็นกรณีที่กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจยุบสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล
ที่มีจำนวนประชากรไม่ถึงสองพันคนเพื่อให้ไปรวมกับองค์การบริหารส่วนตำบลอื่นหรือ
หน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นอื่นที่มีเขตติดต่อกัน เพื่อให้การบริหารท้องถิ่นมีประสิทธิภาพ มิใช่บทบัญญัติให้อำนาจกระทรวงมหาดไทยในการเปลี่ยนแปลงเขตตำบลแต่อย่างใด

สำหรับมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ นั้น ก็เป็นเพียงการกำหนดหลักเกณฑ์สำหรับแนวทางการบริหารในการจัดตั้งอำเภอเท่านั้น ซึ่งไม่อาจกำหนดหลักเกณฑ์ใดให้ขัดต่อกฎหมายได้

 

 

นายวสุ สรรกำเนิด/ย่อ

นายพลัฐวัษ วงษ์พิริยชัย/ตรวจ

๖ สิงหาคม ๒๕๕๖



ความเห็นฉบับเต็ม

ดูความเห็นฉบับย่อ

ร่าง

เรื่องเสร็จที่ ๑๑๕๙/๒๕๕๕

 

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

เรื่อง การจัดตั้งอำเภอตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่

       พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และหลักเกณฑ์การจัดตั้งอำเภอ

                  

 

                    กรมการปกครองได้มีหนังสือ ที่ มท ๐๓๑๐.๑/๑๑๕๑๐ ลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๕ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า กรมการปกครองจะจัดตั้งอำเภอกกตูม โดยรวมตำบลกกตูม อำเภอดงหลวง จังหวัดมุกดาหาร เข้ากับหมู่ที่ ๘ หมู่ที่ ๙ และหมู่ที่ ๑๐ ตำบลบ้านค้อ อำเภอคำชะอี จังหวัดมุกดาหาร เพื่อเป็นการเฉลิมพระเกียรติสมเด็จพระนางเจ้าสิริกิติ์พระบรมราชินีนาถ เนื่องในโอกาสพระราชพิธีมหามงคลเฉลิมพระชนมพรรษา ๘๐ พรรษา
๑๒ สิงหาคม ๒๕๕๕ โดยการจัดตั้งอำเภอกกตูมนี้อยู่ภายใต้บทบัญญัติตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และหลักเกณฑ์การจัดตั้งกิ่งอำเภอและอำเภอ
ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบเมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ที่กำหนดว่า ในกรณีที่การจัดตั้งอำเภอไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ทั่วไป แต่มีเหตุผลความจำเป็นพิเศษทางภูมิประเทศ เศรษฐกิจ สังคม และการเมืองการปกครอง ให้กระทรวงมหาดไทยเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาจัดตั้งเป็นกรณีไป โดยตำบลกกตูมตั้งอยู่ห่างจากที่ว่าการอำเภอดงหลวงประมาณ ๘๐ กิโลเมตร และห่างจากจังหวัดมุกดาหารประมาณ ๑๓๐ กิโลเมตร พื้นที่ส่วนใหญ่เป็นที่ราบสูงสลับเทือกเขามีความทุรกันดาร ทำให้มีความยากลำบากในการเดินทางมาติดต่อราชการ อีกทั้งยังตั้งอยู่ในเขตอุทยานแห่งชาติภูผายล เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าภูสีฐานซึ่งอยู่ในเขตพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ จึงมีปัญหาที่ดินทำกินไม่มีเอกสารสิทธิ การลักลอบตัดไม้ การบุกรุกทำลายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ประกอบกับยังเป็นพื้นที่ตั้งโครงการพัฒนาพื้นที่ลุ่มน้ำห้วยบางทรายตอนบนอันเนื่องมาจากพระราชดำริ

อย่างไรก็ตาม การจัดตั้งอำเภอกกตูมยังมีประเด็นที่อาจไม่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ และความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ ๕) ดังนี้

                   ๑. การแยกหมู่ที่ ๘ หมู่ที่ ๙ และหมู่ที่ ๑๐ ตำบลบ้านค้อ มารวมกับตำบลกกตูมเป็น หนึ่งตำบล เพื่อจัดตั้งอำเภอกกตูม ไม่เป็นไปตามมาตรา ๖๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ ที่บัญญัติให้ท้องที่หลายตำบลอันสมควรอยู่ในความปกครองอันเดียวกันได้ ให้จัดเป็นอำเภอหนึ่ง  

                   ๒. การแยกหมู่ที่ ๘ หมู่ที่ ๙ และหมู่ที่ ๑๐ ตำบลบ้านค้อ จัดตั้งขึ้นเป็น ๑ ตำบล
ซึ่งเมื่อนับรวมกับตำบลกกตูมจะรวมเป็นสองตำบล เพื่อจัดตั้งอำเภอกกตูม ไม่สอดคล้องกับความเห็น

                            

                        ส่งพร้อมหนังสือ ที่ นร ๐๙๐๑/๑๗๔๙ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๕๕ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

ของคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ ๕) ที่ว่า เมื่อตำบลใดได้รับการจัดตั้งและมีการบริหารงานตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แล้ว กระทรวงมหาดไทยไม่อาจอาศัยอำนาจตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ในอันที่จะประกาศเปลี่ยนแปลงเขตตำบลใด ๆ ได้อีก

                   กรมการปกครองพิจารณาแล้วเห็นว่า กรมการปกครองสามารถดำเนินการตามข้อ ๑ หรือข้อ ๒ เพื่อจัดตั้งอำเภอกกตูม โดยอ้างเหตุผลความจำเป็นพิเศษทางภูมิประเทศ เศรษฐกิจ สังคม และการเมืองการปกครองตามหลักเกณฑ์การจัดตั้งกิ่งอำเภอและอำเภอได้ จึงขอหารือว่า ความเห็นของกรมการปกครองถูกต้องหรือไม่

 

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้พิจารณาข้อหารือของกรมการปกครอง
โดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมการปกครอง) เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว ปรากฏข้อเท็จจริงจากการชี้แจงของผู้แทนว่า กรมการปกครองมีข้อสงสัยว่า เดิมคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ ๕) ได้เคยให้ความเห็นไว้ในเรื่องเสร็จที่ ๖๘๕/๒๕๓๘[๑] ว่า เมื่อตำบลใดได้รับการจัดตั้งและ
มีการบริหารงานตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗
แล้ว กระทรวงมหาดไทยไม่อาจอาศัยอำนาจตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ในอันที่จะประกาศเปลี่ยนแปลงเขตตำบลใด ๆ ได้อีก ต่อมาเมื่อมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๔๑ จัตวา[๒] แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ โดยพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งได้กำหนดให้กระทรวงมหาดไทยสามารถดำเนินการประกาศยุบสภาตำบลทั้งหมดและองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีจำนวนประชากรไม่ถึง
สองพันคน โดยให้รวมพื้นที่เข้ากับองค์การบริหารส่วนตำบลอื่นหรือหน่วยการบริหารราชการ
ส่วนท้องถิ่นที่มีเขตติดต่อกันภายในเขตอำเภอเดียวกันได้  ดังนั้น กระทรวงมหาดไทยจึงอาจเปลี่ยนแปลงเขตตำบลได้โดยผลของมาตราดังกล่าว

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้พิจารณาข้อหารือของกรมการปกครองแล้วเห็นว่า เมื่อมาตรา ๖๒[๓] แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ บัญญัติว่า ท้องที่หลายตำบลอันสมควรอยู่ในความปกครองอันเดียวกันได้ ให้จัดเป็นอำเภอหนึ่ง การจัดตั้งอำเภอ
จึงต้องประกอบด้วยตำบลหลายตำบลรวมเข้าด้วยกัน  ดังนั้น การที่กรมการปกครองจะจัดตั้งอำเภอ
กกตูม โดยรวมตำบลกกตูม อำเภอดงหลวง
จังหวัดมุกดาหาร เข้ากับหมู่ที่ ๘ หมู่ที่ ๙ และหมู่ที่ ๑๐ ตำบลบ้านค้อ อำเภอคำชะอี จังหวัดมุกดาหาร จึงเป็นการรวมตำบลหนึ่งตำบลเข้ากับหมู่บ้าน
สามหมู่บ้าน มีผลให้เขตพื้นที่ที่จะตั้งอำเภอมีเพียงหนึ่งตำบล การจัดตั้งอำเภอโดยวิธีการดังกล่าว
จึงไม่เป็นไปตามมาตรา ๖๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ โดยยังไม่ต้องพิจารณาว่ากระทรวงมหาดไทยมีอำนาจในการรวมหมู่บ้านของตำบลหนึ่งไปรวมกับอีกตำบลหนึ่งได้หรือไม่

ส่วนการที่กรมการปกครองจะแยกหมู่ที่ ๘ หมู่ที่ ๙ และหมู่ที่ ๑๐ ตำบลบ้านค้อ จัดตั้งเป็นตำบลขึ้นใหม่หนึ่งตำบล ซึ่งเมื่อนับรวมกับตำบลกกตูมด้วยจะเป็นสองตำบล เพื่อจัดตั้งเป็นอำเภอกกตูม ซึ่งแม้จะเป็นกรณีที่อาจตั้งอำเภอใหม่ได้ตามมาตรา ๖๒ แห่งพระราชบัญญัติ
ลักษณะปกครองท้องที่ฯ แต่กรณีดังกล่าวย่อมเป็นการเปลี่ยนแปลงเขตตำบลบ้านค้อ
ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ ๕) ได้เคยให้ความเห็นไว้แล้วว่า เมื่อตำบลใดได้รับการจัดตั้งและมีการบริหารงานตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แล้ว กระทรวงมหาดไทยไม่อาจอาศัยอำนาจตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่
ที่จะประกาศเปลี่ยนแปลงเขตตำบลใด ๆ ได้อีก คงมีอำนาจเปลี่ยนแปลงได้เฉพาะเขตหมู่บ้านภายในตำบลเท่านั้น การจัดตั้งอำเภอโดยวิธีนี้จึงไม่อาจกระทำได้เช่นกัน กรณีตามมาตรา ๔๑ จัตวา[๔] แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลฯ นั้น เป็นกรณีที่กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจยุบสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีจำนวนประชากรไม่ถึงสองพันคนเพื่อให้ไปรวมกับองค์การบริหารส่วนตำบลอื่นหรือหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นอื่นที่มีเขตติดต่อกัน เพื่อให้
การบริหารท้องถิ่นมีประสิทธิภาพ
มาตรา ๔๑ จัตวา จึงมิใช่บทบัญญัติให้อำนาจกระทรวงมหาดไทย
ในการเปลี่ยนแปลงเขตตำบลแต่อย่างใด

สำหรับมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ นั้น เป็นเพียงการกำหนดหลักเกณฑ์สำหรับแนวทางการบริหารในการจัดตั้งอำเภอเท่านั้น ซึ่งไม่อาจกำหนดหลักเกณฑ์ใดให้ขัดต่อกฎหมายได้ สำหรับหลักเกณฑ์ของมติคณะรัฐมนตรีประการสุดท้ายที่กำหนดว่าในกรณีที่ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกำหนด ให้นำเสนอคณะรัฐมนตรีเป็นกรณี ๆ ไป นั้น ก็เป็นข้อยกเว้นเฉพาะสำหรับหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกำหนดเท่านั้น มิได้หมายความถึงการยกเว้นหลักเกณฑ์ตามกฎหมาย
ซึ่งคณะรัฐมนตรีไม่มีอำนาจกระทำได้

 

 

                                                                   (นายอัชพร  จารุจินดา)

                                                              เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

 

 

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

       กันยายน ๒๕๕๕

 



[๑]บันทึก เรื่อง การจัดตั้งตำบลตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่กับฐานะของตำบล
ที่จัดตั้งขึ้นใหม่ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ส่งพร้อมหนังสือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ นร ๐๖๐๑
/๗๘๗ ลงวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๓๘ ถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

[๒]มาตรา ๔๑ จัตวา  ให้กระทรวงมหาดไทยดำเนินการประกาศยุบสภาตำบลทั้งหมดและองค์การบริหารส่วนตำบลใดที่มีจำนวนประชากรไม่ถึงสองพันคน โดยให้รวมพื้นที่เข้ากับองค์การบริหารส่วนตำบลอื่นหรือ
หน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่มีเขตติดต่อกันภายในเขตอำเภอเดียวกันภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่มีเหตุดังกล่าว

การรวมกับองค์การบริหารส่วนตำบลหรือหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใดตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเขตตำบลนั้น

การสำรวจเจตนารมณ์ของประชาชนตามวรรคสอง ให้เป็นไปตามที่กระทรวงมหาดไทยกำหนด

องค์การบริหารส่วนตำบลใดมีจำนวนประชากรไม่ถึงสองพันคนแต่มีสภาพพื้นที่เป็นเกาะหรือ
โดยสภาพทางภูมิศาสตร์ไม่สามารถติดต่อกับองค์การบริหารส่วนตำบลหรือหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
ที่จะไปรวมได้โดยสะดวก กระทรวงมหาดไทยจะไม่ดำเนินการตามวรรคหนึ่งกับองค์การบริหารส่วนตำบลนั้นก็ได้

ให้นำมาตรา ๔๑ และมาตรา ๔๒ วรรคสองและวรรคสาม มาใช้บังคับกับการยุบและรวม
ตามวรรคหนึ่งโดยอนุโลม

 

[๓]มาตรา ๖๒  ท้องที่หลายตำบลอันสมควรอยู่ในความปกครองอันเดียวกันได้ ให้จัดเป็น
อำเภอหนึ่ง

[๔]โปรดดูเชิงอรรถที่ ๒, ข้างต้น