ความเห็นฉบับเต็ม

เสนอคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๕) พิจารณาเมื่อวัน

เรื่องเสร็จที่ ๑๔๐๑/๒๕๕๖

 

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

เรื่อง  การตั้งงบประมาณเพื่อเป็นทุนการศึกษาให้แก่บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

                  

 

กระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือ ที่ มท ๐๘๐๘.๒/๘๓๑๑ ลงวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๕๖ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า ด้วยกระทรวงมหาดไทยได้รับแจ้งจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินว่าการให้ทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่อง หลักเกณฑ์ว่าด้วยการตั้งงบประมาณเพื่อให้ทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
และหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เรื่อง ซักซ้อมวิธีการตั้งงบประมาณและการเบิกจ่ายเงินเพื่อให้ทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจาก
ประกาศกระทรวงมหาดไทยและหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นดังกล่าวมิใช่กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่ง หรือหนังสือสั่งการกระทรวงมหาดไทยตามที่กำหนดไว้ในข้อ ๑๖ และข้อ ๓๔ แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๑ และข้อ ๖๗
แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทย
ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน
และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗
อันเป็นระเบียบที่ให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการตั้งงบประมาณรายจ่ายและเบิกจ่ายเงินได้  นอกจากนี้ ไม่ปรากฏว่ามีกฎหมายใดกำหนดเรื่องการจ่ายเงินทุนการศึกษาให้แก่บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและให้อำนาจกระทรวงมหาดไทยออกระเบียบไว้ด้วย จึงขอให้กระทรวงมหาดไทยและกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นระงับการตั้งงบประมาณและการเบิกจ่ายเงินทุนการศึกษาไว้ก่อน

กระทรวงมหาดไทยมีความเห็นแตกต่างจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน โดยเห็นว่าตามมาตรา ๒๘๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้บัญญัติรองรับความเป็นอิสระในการดำเนินกิจการของท้องถิ่นในด้านการบริหารงานบุคคล การเงิน และการคลัง และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมได้รับการส่งเสริมและสนับสนุนให้มีความเข้มแข็งสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ และมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ได้กำหนดให้กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ประกอบกับกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๔๕
ได้กำหนดให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นมีภารกิจเกี่ยวกับการพัฒนาและให้คำปรึกษาแนะนำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในด้านการบริหารงานบุคคล เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งและมีศักยภาพในการให้บริการสาธารณะ โดยให้มีหน้าที่พัฒนาบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยและกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจึงมีอำนาจกำหนดหลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณและเบิกจ่ายเงินได้ตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  นอกจากนี้ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๑ ข้อ ๔ ที่กำหนดให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้รักษาการ และมีอำนาจตีความวินิจฉัยปัญหา ยกเว้นการปฏิบัติการตามระเบียบที่กำหนด
                      

ส่งพร้อมหนังสือ ที่ นร ๐๙๐๔/๙๒ ลงวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

หลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามระเบียบนี้ และข้อ ๖ ที่กำหนดให้อธิบดี
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกำหนดระบบและวิธีการงบประมาณ  ดังนั้น กระทรวงมหาดไทยจึงสามารถอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าวในการออกประกาศกระทรวงมหาดไทย
เรื่อง หลักเกณฑ์ว่าด้วยการตั้งงบประมาณเพื่อให้ทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหนังสือซักซ้อมความเข้าใจที่เกี่ยวกับการให้ทุนการศึกษา เพื่อเป็นกรอบแนวทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพิจารณาตั้งงบประมาณและคัดเลือกผู้รับทุนการศึกษา ซึ่งการให้ทุนการศึกษาแก่บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เป็นรายจ่ายประเภทค่าใช้สอยและเป็นรายจ่ายอื่นตามที่มีข้อผูกพัน ตามมาตรา ๘๕ (๔) และ (๑๐)
แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ (๔) และ (๙)
แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล
พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๔)
พ.ศ. ๒๕๐๕ และมาตรา ๗๔ (๔) และ (๙) แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔เมื่อการตั้งรายจ่ายดังกล่าวเป็นรายจ่ายที่กฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจ่ายเงินได้ ดังนั้น การตั้งงบประมาณรายจ่ายและการจ่ายเงินเพื่อการพัฒนาบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวจึงเป็นการกระทำโดยชอบด้วยกฎหมาย

สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินไม่เห็นพ้องด้วยกับกระทรวงมหาดไทย และหากกระทรวงมหาดไทยและกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นมีความเห็นแตกต่างกับความเห็นของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ขอให้กระทรวงมหาดไทยหารือคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อวินิจฉัย โดยที่ประเด็นปัญหาทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเรื่องเร่งด่วนที่จะส่งผลกระทบต่อการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในวงกว้าง เพื่อให้ประเด็นปัญหาดังกล่าวได้ข้อยุติโดยเร็วกระทรวงมหาดไทยจึงขอหารือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อวินิจฉัยประเด็นดังต่อไปนี้

                   ๑. กระทรวงมหาดไทยสามารถอาศัยอำนาจตามข้อ ๔ แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๑ ประกอบกับประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เรื่อง กำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ กำหนดหลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณเพื่อให้ทุนการศึกษาแก่ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมถึงผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น
รองนายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และที่ปรึกษานายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยจัดทำเป็นประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณเพื่อให้ทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งปัจจุบันมีการออกประกาศไปแล้วจำนวน ๖ ฉบับ ได้หรือไม่ เพียงใด

                   ๒. หากไม่สามารถดำเนินการตามข้อ ๑ ได้ กระทรวงมหาดไทยสามารถอาศัยอำนาจตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กำหนดให้กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจในการออกระเบียบเกี่ยวกับการคลังและงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงิน
ในลักษณะการให้ทุนการศึกษาแก่บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้หรือไม่ และควรมีแนวทางปฏิบัติหรือแก้ไขปัญหาในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีการดำเนินการเบิกจ่ายเงินทุนการศึกษาตามประกาศกระทรวงมหาดไทยทั้ง ๖ ฉบับ ในข้อ ๑ และหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น
ที่เกี่ยวข้องไปแล้วโดยสุจริตอย่างไร

 

                   คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้พิจารณาข้อหารือของกระทรวงมหาดไทยโดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (สำนักงานปลัดกระทรวงและกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น)
และผู้แทนสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว มีความเห็นดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง เห็นว่า การที่ข้อ ๔[๑] แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๑ กำหนดให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยรักษาการตามระเบียบนี้ และมีอำนาจยกเว้นการปฏิบัติการตามระเบียบ นั้น  มิได้เป็นการกำหนดให้อำนาจ
ออกระเบียบหรือข้อบังคับเพื่อเพิ่มประเภทรายจ่ายอื่นนอกเหนือจากรายจ่ายที่ระบุไว้ใน

มาตรา ๘๕[๒]
แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗[๓]
แห่ง
พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๔)
พ.ศ. ๒๕๐๕
และมาตรา ๗๔[๔] แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐  
สำหรับประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เรื่อง กำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ เป็นเรื่องอำนาจการกำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางในการกำหนดโครงสร้างอัตราเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นให้มีสัดส่วน
ที่เหมาะสมแก่รายได้และการพัฒนาท้องถิ่นตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น
โดยประกาศดังกล่าวมิได้มีข้อความใดให้อำนาจกระทรวงมหาดไทยในการออกระเบียบในเรื่องดังกล่าวได้เลย   ดังนั้น กระทรวงมหาดไทยจึงไม่สามารถอาศัยอำนาจตามข้อ ๔ แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ ประกอบกับประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฯ กำหนดหลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณเพื่อให้ทุนการศึกษาแก่บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ซึ่งเป็นไปตามแนวทางที่คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้เคยให้ความเห็นไว้ในเรื่องเสร็จที่ ๔๕๘/๒๕๕๓[๕] และเรื่องเสร็จที่ ๑๖๕/๒๕๕๖[๖]

ประเด็นที่สอง การที่ขอหารือว่ากระทรวงมหาดไทยสามารถอาศัยอำนาจตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กำหนดให้กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจในการออกระเบียบเกี่ยวกับการคลังและงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินในลักษณะ
การให้ทุนการศึกษาแก่บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้หรือไม่ นั้น เข้าใจว่ากระทรวงมหาดไทยมุ่งหมายถึงมาตรา ๘๘[๗] แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหาร
ส่วนตำบลฯ มาตรา ๖๙[๘] แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ และมาตรา ๗๖[๙] แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดฯ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจกระทรวงมหาดไทยออกระเบียบว่าด้วยการคลัง
และการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บทบัญญัติดังกล่าวมิใช่เป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจกระทรวงมหาดไทย
ในการสร้างประเภทรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มเติมแต่อย่างใด  
ดังนั้น จึงไม่สามารถอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าวเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินในลักษณะการให้ทุนการศึกษาแก่บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้

อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) มีข้อสังเกตว่า เมื่อกระทรวงมหาดไทย
ออกระเบียบในเรื่องใดแล้ว กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นมักจะออกหนังสือซักซ้อมความเข้าใจ



หรือซักซ้อมวิธีการ อันมีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขเพิ่มเติมนอกเหนือไปจาก
ที่ปรากฏในระเบียบที่กระทรวงมหาดไทยออกเสมอ กระทรวงมหาดไทยสมควรตรวจสอบหรือพิจารณาให้รอบคอบว่ากรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นมีอำนาจในการออกหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขเพิ่มเติม
ได้หรือไม่เพียงใด

 

(นายชูเกียรติ  รัตนชัยชาญ)

เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

 

 

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

          พฤศจิกายน ๒๕๕๖



[๑]ข้อ ๔  ให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยรักษาการตามระเบียบนี้ และมีอำนาจตีความวินิจฉัยปัญหา ยกเว้นการปฏิบัติการตามระเบียบที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามระเบียบนี้

[๒]มาตรา ๘๕  องค์การบริหารส่วนตำบลอาจมีรายจ่าย ดังต่อไปนี้

  (๑) เงินเดือน

  (๒) ค่าจ้าง

  (๓) เงินค่าตอบแทนอื่น ๆ

  (๔) ค่าใช้สอย

  (๕) ค่าวัสดุ

  (๖) ค่าครุภัณฑ์

  (๗) ค่าที่ดิน สิ่งก่อสร้าง และทรัพย์สินอื่น ๆ

  (๘) ค่าสาธารณูปโภค

  (๙) เงินอุดหนุนหน่วยงานอื่น

  (๑๐) รายจ่ายอื่นใดตามที่มีข้อผูกพันหรือตามที่มีกฎหมายหรือระเบียบของกระทรวงมหาดไทยกำหนดไว้

[๓]มาตรา ๖๗  เทศบาลอาจมีรายจ่าย ดังต่อไปนี้

  (๑) เงินเดือน

  (๒) ค่าจ้าง

  (๓) เงินค่าตอบแทนอื่น ๆ

  (๔) ค่าใช้สอย

  (๕) ค่าวัสดุ

  (๖) ค่าครุภัณฑ์

  (๗) ค่าที่ดิน สิ่งก่อสร้าง และทรัพย์สินอื่น ๆ

  (๘) เงินอุดหนุน

  (๙) รายจ่ายอื่นใดตามที่มีข้อผูกพันหรือตามที่มีกฎหมายหรือระเบียบของกระทรวงมหาดไทยกำหนดไว้

[๔]มาตรา ๗๔  องค์การบริหารส่วนจังหวัดอาจมีรายจ่าย ดังต่อไปนี้

  (๑) เงินเดือน

                          (๒) ค่าจ้าง

  (๓) เงินค่าตอบแทนอื่น ๆ

  (๔) ค่าใช้สอย

  (๕) ค่าวัสดุ

  (๖) ค่าครุภัณฑ์

  (๗) ค่าที่ดิน สิ่งก่อสร้าง และทรัพย์สินอื่น ๆ

  (๘) เงินอุดหนุน

  (๙) รายจ่ายอื่นใดตามที่มีข้อผูกพันหรือตามที่มีกฎหมายหรือระเบียบของกระทรวงมหาดไทยกำหนดไว้

[๕]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การตั้งงบประมาณรายจ่ายของเทศบาลเพื่อเป็น
เงินค่าบำรุงสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย ส่งพร้อมหนังสือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ นร ๐๙๐๑/๐๗๒๐ ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ ถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

[๖]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นสำหรับข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นกรณีพิเศษ ส่งพร้อมหนังสือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ด่วนที่สุด ที่ นร ๐๙๐๑/๐๒๖๗ ลงวันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖ ถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

[๗]มาตรา ๘๘  ระเบียบว่าด้วยการคลัง การงบประมาณ การโอน การจัดการทรัพย์สิน การซื้อ การจ้าง ค่าตอบแทน และค่าจ้าง ให้เป็นไปตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทย

ฯลฯ                               ฯลฯ

[๘]มาตรา ๖๙  ให้กระทรวงมหาดไทยตราระเบียบข้อบังคับว่าด้วยการคลังรวมตลอดถึงวิธีการงบประมาณ การรักษาทรัพย์สิน การจัดหาประโยชน์จากทรัพย์สิน การจัดหาพัสดุ และการจ้างเหมาขึ้นไว้

[๙]มาตรา ๗๖  การคลัง การงบประมาณ การรักษาทรัพย์สิน การจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สิน การดำเนินกิจการการพาณิชย์ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด และการจัดหาพัสดุและการจัดจ้าง และการให้ได้รับสวัสดิการของข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้เป็นไปตามระเบียบที่กระทรวงมหาดไทยกำหนด

ฯลฯ                               ฯลฯ