เรื่องเสร็จที่ ๒๐๔๔/๒๕๕๘

 

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

เรื่อง การแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการชำระค่าชลประทานที่ค้างชำระ

                  

 

                   สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้มีหนังสือ ที่ นร ๐๕๐๓/๒๐๓๖๐ ลงวันที่ ๑๒ มิถุนายน ๒๕๕๘ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ความว่า ประธานกรรมการพิจารณาชี้ขาด
การยุติในการดำเนินคดีแพ่งของส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้เสนอเรื่อง การยุติ
การดำเนินคดีแพ่งของส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาดำเนินการ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๘ มอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณากำหนดแนวทางในการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการชำระค่าชลประทานที่ค้างชำระให้เป็นที่ยุติ ตามข้อสังเกตของที่ประชุมคณะกรรมการพิจารณาชี้ขาดการยุติในการดำเนินคดีแพ่งของส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ครั้งที่ ๓/๒๕๕๗

                   ทั้งนี้ สรุปความเป็นมาเกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างกรมชลประทานกับเทศบาลนครนครราชสีมาได้ว่า กรมชลประทานได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ กษ ๐๓๐๖/๑๔๓๙๕ ลงวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๕๕ ส่งข้อพิพาทระหว่างกรมชลประทานกับเทศบาลนครนครราชสีมาไปยังสำนักงานอัยการสูงสุด เพื่อพิจารณาดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๙
กรณีเรียกร้องให้เทศบาลนครนครราชสีมาชำระค่าชลประทานค้างชำระพร้อมภาษีมูลค่าเพิ่มจำนวน ๔๕,๙๗๐,๒๐๑.๓๕ บาท

                   อัยการสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า เทศบาลนครนครราชสีมาเป็นผู้ได้รับอนุญาตให้ใช้น้ำชลประทานเพื่อใช้ในการผลิตน้ำประปา โดยสูบน้ำ ณ โรงสูบน้ำอ่างเก็บน้ำลำตะคอง อำเภอสีคิ้ว จังหวัดนครราชสีมา และโรงสูบน้ำบ้านมะขามเฒ่า อำเภอเมืองนครราชสีมา จังหวัดนครราชสีมา
ซึ่งอยู่ภายในแนวเขตทางน้ำชลประทาน ตามแผนที่ท้ายกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๑ (พ.ศ. ๒๕๔๐) และฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕ และเมื่อกรมชลประทานเรียกเก็บค่าชลประทาน ผู้รับอนุญาตให้ใช้น้ำชลประทานต้องชำระ
ค่าชลประทานให้แก่ทางราชการตามข้อตกลงในการใช้น้ำชลประทาน เทศบาลนครนครราชสีมาจึงมีหน้าที่ต้องชำระค่าชลประทานให้แก่ทางราชการตามข้อตกลงในการใช้น้ำชลประทาน สำหรับ
เดือนมกราคม ๒๕๔๖ ถึงเดือนกันยายน ๒๕๔๘ ตามอัตราที่กำหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๒
(พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕ ในอัตราลูกบาศก์เมตรละ ๕๐ สตางค์ แต่โดยที่เป็นกรณีไม่สามารถคำนวณปริมาณการใช้น้ำชลประทาน
จากมาตรวัดน้ำได้เนื่องจากมาตรวัดน้ำในการสูบน้ำ ณ โรงสูบน้ำอ่างเก็บน้ำลำตะคองถูกฟ้าผ่า
ส่วนโรงสูบน้ำบ้านมะขามเฒ่าไม่ได้ติดตั้งมาตรวัดน้ำ ซึ่งต่อมาในชั้นพิจารณาของพนักงานอัยการปรากฏข้อเท็จจริงว่า เทศบาลนครนครราชสีมาและกรมชลประทานได้ยอมรับวิธีการคิดคำนวณปริมาณการใช้น้ำชลประทานตามระเบียบคณะกรรมการเงินทุนหมุนเวียนเพื่อการชลประทาน ว่าด้วยการดำเนินงานเงินทุนหมุนเวียนเพื่อการชลประทาน พ.ศ. ๒๕๔๗ ข้อ ๓๐ ในกรณีไม่ติดตั้งมิเตอร์หรือมิเตอร์เสียให้ชำระค่าชลประทานเป็นรายเดือน ตามปริมาณน้ำสูงสุดที่ขนาดของเครื่องสูบน้ำสูบได้ ๕๐๐ ชั่วโมงต่อเดือน ซึ่งกรมชลประทานคำนวณค่าชลประทานค้างชำระในเดือนพิพาทดังกล่าว
รวมจำนวน ๔๔,๖๗๔,๒๑๒ บาท โดยได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ กษ ๐๓๐๖/๖๗๑๕ ลงวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๖ แจ้งให้เทศบาลนครนครราชสีมาทราบแล้ว และเทศบาลนครนครราชสีมาได้มีหนังสือ ที่ นม ๕๒๐๐๕/๕๓๒๖ ลงวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๕๖ แจ้งว่า เห็นชอบตามที่กรมชลประทานคำนวณ
ค่าชลประทาน จำนวน ๔๔,๖๗๔,๒๑๒ บาท และยอมรับภาระหนี้ค้างชำระค่าชลประทานดังกล่าว โดยขอผ่อนเป็นรายงวด งวดละ ๒,๙๗๘,๒๘๐.๘๐ บาท ในเดือนกันยายนทุกปี รวม ๑๕ งวด นับตั้งแต่ปีงบประมาณ ๒๕๕๘ เป็นต้นไป แต่กรมชลประทานแจ้งว่า กรมชลประทานไม่มีอำนาจกำหนดให้มีการผ่อนชำระค่าชลประทานที่ค้างชำระได้ เนื่องจากมิใช่ค่าชลประทานที่ผู้ใช้น้ำต้องชำระตามปกติ แต่เป็นค่าชลประทานค้างชำระซึ่งต้องชำระเต็มจำนวนเพื่อให้ได้รับยกเว้นโทษทางอาญา
ตามความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ในเรื่องเสร็จที่ ๗๔๑/๒๕๕๑ อย่างไรก็ดี อัยการสูงสุดเห็นว่า
เมื่อเทศบาลนครนครราชสีมาได้ยอมรับปริมาณการใช้น้ำชลประทานและจำนวนค่าชลประทาน
ค้างชำระดังกล่าว เทศบาลนครนครราชสีมาจึงต้องชำระค่าชลประทานค้างชำระ จำนวน ๔๔,๖๗๔,๒๑๒ บาท ให้แก่กรมชลประทาน จึงเห็นควรตัดสินชี้ขาดให้เทศบาลนครนครราชสีมาชำระค่าชลประทานค้างชำระตั้งแต่เดือนมกราคม ๒๕๔๖ ถึงเดือนกันยายน ๒๕๔๘ จำนวน ๔๔,๖๗๔,๒๑๒ บาท ให้แก่กรมชลประทาน และสำนักงานอัยการสูงสุดได้แจ้งคำวินิจฉัยให้คู่กรณี
ทั้งสองฝ่ายทราบเพื่อเจรจาตกลงกันอีกครั้งหนึ่ง แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ จึงเสนอคณะกรรมการพิจารณาชี้ขาดการยุติในการดำเนินคดีแพ่งของส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (กยพ.)
เพื่อพิจารณาตัดสินชี้ขาด

                   ต่อมาในการประชุม กยพ. ครั้งที่ ๒/๒๕๕๗ เมื่อวันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๗
วาระที่ ๓.๗ ที่ประชุมได้มีมติให้ฝ่ายเลขานุการ กยพ. ตรวจสอบข้อเท็จเพิ่มเติมกรณีที่หน่วยงานของรัฐฝ่ายที่ก่อให้เกิดความเสียหายไม่ติดใจโต้แย้งในเรื่องจำนวนเงินที่หน่วยงานของรัฐอีกฝ่ายหนึ่งเรียกร้อง
แต่มีความประสงค์ที่จะขอทำการผ่อนชำระหนี้ดังกล่าวเป็นงวดๆ นั้น กรณีเช่นว่านี้หากหน่วยงาน
ของรัฐฝ่ายที่เรียกร้องยินยอมให้ผ่อนชำระ สามารถที่จะผ่อนชำระหนี้ดังกล่าวได้หรือไม่ อย่างไร และจะต้องดำเนินการอย่างไร เพื่อที่จะสามารถผ่อนชำระหนี้ดังกล่าวได้

                   ฝ่ายเลขานุการ กยพ. ได้ตรวจสอบข้อเท็จจริงเพิ่มเติมแล้วพบว่า ข้อพิพาทระหว่างกรมชลประทานกับหน่วยงานของรัฐผู้ค้างชำระค่าชลประทานที่กรมชลประทานส่งมายังสำนักงานอัยการสูงสุดเพื่อดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๙ นั้น มิได้มีการดำเนินคดีอาญาตามมาตรา ๓๖ แห่งพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕
ซึ่งฝ่ายเลขานุการ กยพ. มีความเห็นว่า เมื่อคณะกรรมการพิจารณาชี้ขาดการยุติในการดำเนินคดีแพ่งของส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้มีมติตัดสินชี้ขาดข้อพิพาทและคณะรัฐมนตรี
มีมติรับทราบผลการประชุมดังกล่าวแล้ว คู่กรณีทั้งสองฝ่ายต้องปฏิบัติตามคำตัดสินชี้ขาดของ กยพ.
ส่วนการที่จะชำระหนี้ในครั้งเดียวเต็มจำนวนหรือชำระเป็นงวด ๆ ย่อมขึ้นอยู่กับความ
ตกลงระหว่างกัน อย่างไรก็ตาม ในประเด็นข้างต้นปรากฏว่ากรมชลประทานได้เคยมีหนังสือหารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเกี่ยวกับการที่กรมชลประทานจะดำเนินการออกกฎกระทรวงโดยให้อำนาจกรมชลประทานกำหนดหลักเกณฑ์หรือระเบียบในการลดหย่อนและวิธีการผ่อนชำระกับผู้ใช้น้ำ
ที่ค้างชำระค่าชลประทานหรือเงินเพิ่มตามกฎหมายว่าจะกระทำได้หรือไม่ และคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๓) ได้ตอบข้อหารือปรากฏตามเรื่องเสร็จที่ ๗๔๑/๒๕๕๑ สรุปได้ว่า �กรณีค้างชำระ
ค่าชลประทาน ผู้ค้างชำระค่าชลประทานจะต้องนำเงินค่าชลประทานที่ค้างชำระและเงินเพิ่มอีกหนึ่งเท่าของค่าชลประทานค้างชำระดังกล่าวมาชำระแก่เจ้าพนักงานภายในเวลาที่เจ้าพนักงานกำหนด โดยต้องเป็นการชำระค่าชลประทานที่ค้างชำระและเงินเพิ่มเต็มจำนวนเท่านั้น จึงจะมีผลเป็นการยกเว้นโทษ
ทางอาญาให้แก่ผู้ค้างชำระค่าชลประทานได้  ทั้งนี้ ตามมาตรา ๓๖ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติ
การชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕ และในขณะเดียวกัน หากผู้ค้างชำระค่าชลประทาน
ไม่ดำเนินการชำระค่าชลประทานที่ค้างชำระและเงินเพิ่มภายในเวลาที่เจ้าพนักงานกำหนด
กรมชลประทานย่อมมีหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการตามมาตรา ๓๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติ
การชลประทานหลวงฯ กับผู้ค้างชำระค่าชลประทานต่อไป โดยไม่อาจนำหลักการบังคับทางแพ่งมาใช้บังคับกับกรณีการค้างชำระค่าชลประทานได้  ดังนั้น กรมชลประทานจึงไม่มีอำนาจกำหนดให้มีการผ่อนชำระค่าชลประทานที่ค้างชำระและเงินเพิ่มตามมาตรา ๓๖ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติ
การชลประทานหลวงฯ ได้� จากความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาดังกล่าวส่งผลให้กรณีที่มีหนี้
ค่าชลประทานค้างชำระจำนวนมากและผู้ค้างชำระค่าชลประทานขอผ่อนชำระเป็นรายงวด
กรมชลประทานไม่อาจรับชำระหนี้โดยวิธีผ่อนชำระได้ เพราะอาจขัดกับความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๓)

                   กยพ. ในการประชุม ครั้งที่ ๓/๒๕๕๗ เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๗ ได้พิจารณาข้อเท็จจริงทั้งหมดแล้วมีมติตัดสินชี้ขาดให้เทศบาลนครนครราชสีมาชำระค่าชลประทานค้างชำระ
ตั้งแต่เดือนมกราคม ๒๕๔๖ ถึงเดือนกันยายน ๒๕๔๘ จำนวน ๔๔,๖๗๔,๒๑๒ บาท ให้แก่
กรมชลประทานตามเหตุผลที่อัยการสูงสุดเสนอ และได้มีมติให้ตั้งเป็นข้อสังเกตเสนอคณะรัฐมนตรี
เพื่อพิจารณามีมติมอบหมายสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณากำหนดแนวทางในการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการชำระค่าชลประทานที่ค้างชำระให้เป็นที่ยุติต่อไป

 

                   คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้พิจารณาข้อสั่งการของคณะรัฐมนตรี โดยมีผู้แทนกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (กรมชลประทาน) ผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมส่งเสริม
การปกครองท้องถิ่น) ผู้แทนเทศบาลนครนครราชสีมา และผู้แทนสำนักงานอัยการสูงสุด เป็นผู้ชี้แจงรายละเอียดข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า โดยที่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าข้อพิพาทระหว่างกรมชลประทานกับเทศบาลนครนครราชสีมาซึ่งค้างชำระค่าชลประทานตั้งแต่เดือนมกราคม ๒๕๔๖ ถึงเดือนกันยายน ๒๕๔๘ นั้น กรมชลประทานมิได้มีการดำเนินคดีอาญาตามมาตรา ๓๖[๑] แห่งพระราชบัญญัติ
การชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕ กับเทศบาลนครนครราชสีมา แต่กรมชลประทานได้ส่ง
ข้อพิพาทดังกล่าวไปยังสำนักงานอัยการสูงสุดเพื่อเสนอต่อคณะกรรมการพิจารณาชี้ขาดการยุติ
ในการดำเนินคดีแพ่งของส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (กยพ.) และในการประชุม
ครั้งที่ ๓/๒๕๕๗ เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๗ กยพ. ได้พิจารณาข้อเท็จจริงทั้งหมดแล้วมีมติตัดสิน
ชี้ขาดให้เทศบาลนครนครราชสีมาชำระค่าชลประทานค้างชำระตั้งแต่เดือนมกราคม ๒๕๔๖ ถึง
เดือนกันยายน ๒๕๔๘ จำนวน ๔๔,๖๗๔,๒๑๒ บาท ให้แก่กรมชลประทาน และคณะรัฐมนตรีได้มีมติรับทราบผลการประชุมดังกล่าวแล้ว กรณีจึงเป็นเรื่องของการติดตามทวงหนี้ที่ค้างชำระตามขั้นตอน
ที่คณะรัฐมนตรีกำหนดไว้ เทศบาลนครนครราชสีมาจึงต้องปฏิบัติตามคำตัดสินชี้ขาดของ กยพ.
ส่วนการที่เทศบาลนครนครราชสีมาจะชำระหนี้ค่าชลประทานที่ค้างชำระเต็มจำนวนในครั้งเดียว
หรือขอผ่อนชำระนั้น เป็นเรื่องการขอปฏิบัติการชำระหนี้ทางแพ่งของลูกหนี้ที่มีต่อเจ้าหนี้ มิใช่กรณี
การนำค่าชลประทานที่ค้างชำระและเงินเพิ่มอีกหนึ่งเท่าของค่าชลประทานดังกล่าวมาชำระแก่
เจ้าพนักงานตามมาตรา ๓๖[๒] แห่งพระราชบัญญัติการชลประทานหลวงฯ แต่อย่างใด กรมชลประทาน
ในฐานะเจ้าหนี้และเทศบาลนครนครราชสีมาในฐานะลูกหนี้จึงสามารถเจรจาตกลงกันในวิธีการ
ชำระหนี้ได้ตามหลักเกณฑ์แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยกรมชลประทานมีดุลพินิจ
ที่จะกำหนดให้มีการผ่อนชำระค่าชลประทานที่ค้างชำระได้

อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) มีข้อสังเกตว่า โดยที่มาตรา ๘ (๕)[๓] แห่งพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ
การชลประทานหลวง (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๑๘ ได้บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์มีอำนาจออกกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการลดหย่อนหรือผ่อนชำระ
ค่าชลประทานในกรณีปกติที่ยังไม่ค้างชำระได้ แต่กรมชลประทานยังไม่เคยออกกฎกระทรวง
ในลักษณะดังกล่าว กรมชลประทานจึงควรเร่งดำเนินการออกกฎกระทรวงดังกล่าวเพื่อบรรเทาภาระ
การชำระค่าชลประทานของผู้ใช้น้ำจากทางน้ำชลประทาน ซึ่งจะช่วยป้องกันมิให้เกิดปัญหาผู้ใช้น้ำจากทางน้ำชลประทานค้างชำระหนี้ค่าชลประทานจำนวนมากได้ในอนาคต นอกจากนั้น ปรากฏข้อเท็จจริงว่ากรมชลประทานได้อาศัยอำนาจตามมาตรา ๘ ทวิ[๔] แห่งพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง (ฉบับที่ ๔)
พ.ศ. ๒๕๑๘ ออกระเบียบกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ว่าด้วยเงินทุนหมุนเวียนเพื่อการชลประทาน พ.ศ. ๒๕๔๕ และอาศัยอำนาจตามระเบียบดังกล่าวไปออกระเบียบคณะกรรมการเงินทุนหมุนเวียนเพื่อการชลประทานว่าด้วยการดำเนินงานเงินทุนหมุนเวียนเพื่อการชลประทาน พ.ศ. ๒๕๔๗ กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขต่าง ๆ เกี่ยวกับการใช้น้ำจากทางน้ำชลประทานเพื่อใช้บังคับกับประชาชนโดยทั่วไปโดยไม่มีอำนาจแต่อย่างใด การที่เจ้าหน้าที่ดำเนินการไปตามระเบียบดังกล่าวอาจก่อให้เกิดความเสียหายและเกิดความรับผิดชอบทั้งในทางแพ่งและในทางอาญาในภายหลังได้ เพราะเป็นการอาศัยอำนาจตามระเบียบที่ผู้ออกไม่มีอำนาจออกได้ สมควรที่กรมชลประทานจะได้ทบทวนเสียใหม่ในทันที

 

 

                                                                                               

                                                                  (นายดิสทัต  โหตระกิตย์)

เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

 

 

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

          ธันวาคม ๒๕๕๘